PALABRAS DE LOS SEÑORES DIPUTADOS EN SESIÓN DE 14/11/2017 EN OCASIÓN DE LA VOTACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ZONAS FRANCAS 15921 Y SU PASAJE AL SENADO.

BETTIANA DÍAZ REY  
El proyecto remitido por el Poder Ejecutivo se concibe tras una discusión y un trámite legislativo al que se incorporaron una serie de modificaciones al régimen de zonas francas vigente. Entre las más sustantivas se encuentran la posibilidad de instalar en Montevideo oficinas administrativas de las zonas francas que se encuentran fuera del área metropolitana, a efectos de generar mecanismos compensatorios de las desventajas que se asocian a su ubicación territorial.
Para ello, centramos la discusión en lo que establecería el artículo 9º: "Los usuarios debidamente autorizados de las zonas francas ubicadas fuera del Área Metropolitana, podrán desarrollar actividades fuera de las mismas, en oficinas administrativas proporcionadas por los esarrolladores de Zonas Francas, siempre que estas tengan una naturaleza complementaria de la actividad sustantiva para la que fueron autorizadas a operar en la respectiva zona franca. A estos efectos se consideran como actividades complementarias: las relaciones públicas, el manejo de documentación auxiliar, facturación y la cobranza de bienes y servicios. En ningún caso se admitirán en estas oficinas administrativas operaciones de venta de bienes y servicios".
Sin duda, hoy aprobaremos una normativa que es un parche a una problemática histórica de nuestro país: la generación de fuentes de empleo de calidad, más allá del área metropolitana. Por este motivo, en la discusión, de manera excepcional, se han atendido algunos casos sensibles, como el de algunas zonas francas del interior del país.

JORGE GANDINI
La DGI quiere tener concentradas la producción, la actividad económica y los servicios que se generan dentro de una zona franca en un solo recinto, en un solo lugar, para poder controlarlos fácilmente, pero cuando esto se da en el interior del país puede generar distorsiones en el desarrollo de las zonas francas. De hecho, esto es lo que ha sucedido, porque la interpretación que hizo la DGI en su momento, impidiendo que las zonas francas desarrollaran algunas actividades accesorias fuera del recinto original, llevó a que muchas de ellas migraran del interior del país y se instalaran en edificios de Montevideo.

Cuando se concibieron las zonas francas se pensó en espacios que ayudaran a desarrollar algunas regiones del país, generando la instalación de actividad económica que radicara mano de obra y estimulara la generación de polos de transformación, de industrialización, de agregado de valor diverso y, con el tiempo, de servicios. Pero después aparecieron zonas francas que son pura oficina, de espaldas al Puerto de Montevideo…
Tenemos, entonces, una solución para el artículo 9º, que consagra, producto de un acuerdo, un entendimiento entre el Poder Ejecutivo y todos los integrantes de la Comisión, un último inciso que modifica el artículo 14 de la ley original, Ley Nº 15.921, que establece: "Los usuarios debidamente autorizados, de las zonas francas ubicadas fuera del Área Metropolitana, podrán desarrollar actividades fuera de las mismas, en oficinas administrativas proporcionadas por los desarrolladores de Zonas Francas, siempre que estas tengan una naturaleza complementaria de la actividad sustantiva para la que fueron autorizadas a operar en la respectiva zona franca.
A estos efectos se consideran como actividades complementarias:" -y las define- "las relaciones públicas, el manejo de documentación auxiliar, facturación y la cobranza de bienes y servicios. En ningún caso se admitirán en estas oficinas administrativas operaciones de venta de bienes y servicios". Es decir que en estas oficinas lo que no se puede hacer es la esencia de la venta: cosa por precio. No pueden sacar el producto de un armario y entregarlo; no pueden ir a un depósito en el que tengan productos para proporcionar a los clientes.

Pueden hacer todo lo demás, es decir, las relaciones públicas que, en términos de venta de bienes o servicios, implica hablar de las bondades del producto, dar explicaciones, mostrar la documentación que corresponda, exhibir las garantías, hacer la facturación e, inclusive, cobrar, pero para retirar la mercadería hay que ir a Zona Franca Libertad, a Zona Franca Florida o a la que corresponda; no puede hacerse en una oficina que esté fuera de ella. Este es el acuerdo que se alcanzó.
Creo que la Cámara haría bien en aprobar esta modificación a la ley de zonas francas. Esto se ha hecho en consulta con sindicatos, con la Cámara de Zonas Francas del Uruguay, con la Zona Franca Florida -ha estado muy preocupada y activa- y con su propio sindicato, porque esta iniciativa puede afectarlos o ayudar a su desarrollo. La actual ley y la interpretación que hace la DGI han afectado de modo negativo y muy importante las zonas francas y, consecuentemente, el departamento y la ciudad de Florida.

CARLOS RODRÍGUEZ GÁLVEZ
Señor presidente: podríamos decir que hoy es un día muy especial para todos los floridenses, un día de alegría, un día de esperanza.
Con la votación de este proyecto de ley, en particular su artículo 9º -esperamos que mañana el Senado haga lo mismo- estaremos poniendo fin a una larga batalla de más de seis años por la defensa del trabajo en el interior.
El proyecto que estamos considerando tiene sus antecedentes en la legislatura anterior. El primero fue una modificación del artículo 14 de la Ley de Zonas Francas, incluido en el proyecto de rendición de cuentas del año 2011. En aquel momento, quien habla era suplente del señor diputado Álvaro Vega y no pudimos convencer a nuestros compañeros de bancada de lo nefasto que era para las zonas del interior la aprobación de ese artículo, por lo que en aquel entonces optamos por retirarnos de sala para no violentar lo definido por nuestra bancada. Por suerte, en el tratamiento en el Senado se logró poner freno a esa modificación.
No es ajena a este resultado la movilización de todo el departamento de Florida en contra de aquel artículo. Más de diez mil floridenses firmaron una nota enviada al entonces presidente Mujica, que fue entregada en propia mano por los trabajadores de la Zona Franca de Florida.
Tanto el intendente como ambos diputados del departamento, la Sociedad de Productores de Leche, la Asociación Rural del Uruguay, el Centro Comercial, la Mesa Intersindical del PIT-CNT, las distintas bancadas de la Junta Departamental y las diferentes instituciones sociales estaban preocupados por el empleo en Florida.
El segundo antecedente de este proyecto de ley es el envío por el Poder Ejecutivo de un proyecto más ambicioso de modificación de toda la Ley de Zonas Francas. Inclusive, se cambiaba hasta el nombre: pasaban a ser "zonas económicas especiales". Este proyecto, enviado en el período anterior, volvía a incluir la modificación del artículo 14 y fue muy discutido en el Senado. Inclusive, llegó a ser votado en la Comisión de Hacienda pero, por suerte, finalmente no fue aprobado.
Para las Zonas Francas del interior, para todos sus usuarios y trabajadores, lo que estamos por aprobar no elimina las diferencias que existen entre la capital y el interior, pero sí hace más fácil y más justo el trabajo de quienes optan por invertir en el interior. Para nadie son novedad las ventajas comparativas de instalar una empresa lo más cerca posible del Puerto de Montevideo.
Estas ventajas también corren para los usuarios de zonas francas de Montevideo o cercanas.
Durante estos seis años hemos reclamado que las zonas francas del interior puedan tener una oficina en la capital en la que se permita a sus usuarios realizar actividades complementarias a la actividad sustantiva para la que fueron autorizados, tal como se establece en el texto del proyecto que vamos a votar.
Los desarrolladores de las zonas francas del interior podrán ahora ofrecer a las usuarias directas o indirectas que fueron autorizadas a operar en su zona un espacio en la capital del país donde desarrollar estas actividades complementarias, entendidas como la posibilidad de facturar y cobrar los bienes y servicios.
Podrán manejar documentación auxiliar y realizar relaciones públicas con sus clientes. La entrega de mercadería, cuando efectivamente se concreta la venta, y la promoción y exhibición de esa mercadería, claramente, se deberá seguir realizando dentro de la zona franca.

JOSÉ ANDRÉS AROCENA
Señor presidente: el artículo 1º del proyecto dice lo siguiente: "Declárase de interés nacional la promoción y desarrollo de las zonas francas, con los objetivos de promover las inversiones, diversificar la matriz productiva, generar empleo, incrementar las capacidades de la mano de obra nacional, aumentar el valor agregado […]".
Este enunciado del artículo 1º siempre existió para las zonas francas. Esto es lo que las zonas francas han hecho, lo que se ha resaltado en la tarde de hoy, diciendo que sobran ejemplos positivos en cuanto al desarrollo, a la capacidad de empleos y al aporte de tecnologías. Quiere decir que fueron un instrumento excelente, en particular para el interior, y no entendemos por qué en 2011 se cambió, lo que generó un daño enorme a Florida.
Voy a hablar estrictamente de Florida porque soy representante de ese departamento, pero sabemos que en otros departamentos fue igual. Si se me pregunta si tengo intereses en alguna zona franca, tengo que responder que sí. No es un interés económico directo ni indirecto -lo aclaro porque siempre puede haber alguno que piense mal-, pero tengo interés en que la zona franca recupere los trescientos sesenta empleos que perdió en seis años; que vuelva a recuperar el 45% de las empresas que perdió en seis años.
Además, parecería que estuviéramos haciendo una gran obra con este proyecto de ley. No es una gran obra; es un remiendo, un parche a una tragedia de muchísimos floridenses. Trescientas sesenta familias perdieron. ¿En eso consiste este gran proyecto? ¿Estamos remendando un papelón de hace seis años? ¿Es esto lo que estamos haciendo hoy, llenándonos la boca con que estamos haciendo algo bueno? Hablemos con las trescientas sesenta familias que perdieron su trabajo. Eso me mueve; eso nos mueve a todos en Florida. Ha movido a toda la sociedad en su conjunto.
Entonces, ¿hablamos de desarrollo cuando lo teníamos y lo perdimos? ¡Realmente, es maravilloso! Es notable cómo se pueden ver las cosas desde ángulos distintos y parecer cosas diferentes.
Estamos contentos de que se vote, aunque sea tarde y mal, pero el espíritu que une a los legisladores hoy tiene que ser, sin duda alguna, el espíritu del artículo 1°: promoción, diversificación, incremento de capacidades, generación de empleo, desarrollo del interior. Para eso se hicieron las zonas francas.
¿Qué significa poder facturar y qué significa la venta de bienes y servicios? Si por facturación se entiende poder vender algo, está bien, y si por vender se entiende entregar algo, me parece fantástico que sea así, pero aclaremos: cuando dice "venta de bienes" se está refiriendo a la entrega de bienes. La entrega de bienes de una zona franca, obviamente -va de suyo-, se hace en el local acondicionado, regulado por la Aduana, y para sacarlo se necesita el Documento Único Aduanero, DUA.
Si eso se considera venta de bienes y servicios, es decir, el retiro de la mercadería de un perímetro cercado controlado por la Aduana y la DGI, está bárbaro. ¡Así debe ser! Y la facturación se puede hacer afuera. Entonces, también está bien, pero que esta Cámara se exprese claramente en el sentido de que la facturación se puede hacer y la venta es la entrega de la mercadería, sin ningún tipo de dualidad en los adjetivos que estamos utilizando.
Queríamos mencionar que el espíritu de la Cámara es que la venta de bienes y servicios se refiere a la entrega de la mercadería, por supuesto, con la presentación de la documentación de la Aduana y la DGI, que prueba que esa mercadería estaba en un territorio fiscal de zona franca y se importa, se nacionaliza al cruzar la frontera, con el pago de los tributos correspondientes.
Deseamos, realmente, que el proyecto de ley que se aprueba hoy pueda emparchar -aunque sea tarde y mal- el daño que se provocó en 2011.

PALABRAS DEL SENADOR CARLOS CAMY EN SESIÓN DE 29/11/2017 EN LA CUAL SE VOTÓ POR UNANIMIDAD LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ZONAS FRANCAS
Señora presidenta: queremos anunciar que vamos a acompañar este proyecto de ley y, asimismo, destacar el hecho de que se haya aprobado por unanimidad en Cámara de Representantes, pues nos consta que allí se trabajó en base a las modificaciones que se realizaron en la Comisión de Hacienda y que luego fueran aprobadas por el Senado de la república.
Como señaló la miembro informante, señora senadora Ayala, se incorporó la modificación de seis artículos.
Estos fueron explicados de tal manera, que no queremos abundar en ellos y respaldamos plenamente las modificaciones que se realizaron. No obstante, sí queremos sustentar, de manera fundamental, el respaldo al artículo 9.º del proyecto de ley, que modifica el artículo 14 de la Ley n.º 15921 –la ley vigente de zonas francas, sancionada en 1987– que, a su vez, había modificado la ley de zonas francas que creó este sistema en el país en 1923.
Básicamente, aquella ley de 1923 permitía que una misma empresa pudiera tener actividades exentas dentro del régimen de zona franca y, a su vez, actividades gravadas fuera de la zona. O sea que una misma empresa, por ejemplo, podía tener un depósito en zona franca y no tributar por sus actividades de almacenaje y logística y, al mismo tiempo, ser importadora y pagar impuestos por sus ventas fuera de la zona franca.
En estas empresas mixtas convivían actividades gravadas y actividades exentas. Principalmente fue este aspecto el que se modificó en diciembre de 1987 por medio de la Ley n.º 15921, que establece claramente y de manera específica en su artículo 14, la separación de estas actividades. Quiere decir que una empresa fuera de zona franca no puede actuar si está, a su vez, en una zona franca o «zona franquera», por utilizar la expresión empleada habitualmente por los usuarios de estas modalidades.
En su momento hicimos hincapié –esto se discutió y por eso celebro que se haya podido acordar en la Comisión de Hacienda– en que, paradójicamente, la zona franca se establece en 1923 –por medio de la ley de 1987– por una razón principal: promover –debido a la generación de una injusticia por un territorio franco, una situación distinta, diferente– el desarrollo en los lugares más alejados de la capital o más lejanos de las zonas de desarrollo del país, aplicando el mismo criterio que en todo el mundo. Precisamente, en Chile las zonas francas no están en Santiago de Chile sino en Antofagasta e Iquique; en Brasil, está en Manaos y no en San Pablo y lo mismo pasa en Argentina, que está en el sur y no en Buenos Aires, por ejemplo.
De aquellas ocho zonas francas que existían aquí, en 1987, quedan pocas y, contrariamente, están proliferando en Montevideo. Desaparecieron las de Rivera y Fray Bentos, prácticamente está por liquidarse la de Nueva Helvecia y, literalmente, queda el esqueleto de la de pueblo Juan Soler.
Centralmente, funcionan dos zonas francas fuera del área metropolitana, las de Florida y Libertad; también es justo decir que son las más próximas –según lo que se puede estar– al área metropolitana. También está la de Colonia, que tiene el régimen estatal. Entonces, el planteamiento era acompasar el espíritu de esa ley: precisamente, promover el desarrollo, impulsar el trabajo y desarrollar la inversión en aquellas zonas más alejadas de la capital o el área metropolitana, consideradas no en su desmedro sino como foco notorio de desarrollo del país.
Para ello funcionó durante treinta años la interpretación de que los usuarios de zonas francas podían desarrollar actividades o funciones secundarias –no principales– en oficinas en Montevideo. Pensemos en un empresario extranjero que viene por doce horas a Montevideo por una operativa vinculada a la actividad de zona franca; seguramente se va a quedar en las que están más cerca del aeropuerto y no solamente por la logística del transporte sino también por temas financieros y de otra índole que se concentran en esta parte del país.
Esto llevó a que se cuestionara la posibilidad de contralor debido que todos concordamos en que tiene que existir y lo debe implementar la DGI. Por esa razón, se ajustaba la redacción de tal manera de prohibir el desarrollo –reitero: expresamente– de actividades secundarias –no principales– de estas empresas. Eso fue lo que se modificó y aun en esta redacción que ha hecho la Cámara de Representantes, a nuestro juicio, está comprendido el espíritu o, por lo menos, el concepto central que perseguíamos.
Por tanto, vamos a acompañar, principalmente, este artículo que introduce no solamente las modificaciones a la Ley n.º 15921 en su artículo 14, sino también las variaciones posteriores que se introdujeron por el artículo 309 de la Ley n.º 18996, de noviembre de 2012, porque tanto en 2012 como en 2013 este debate también estuvo presente en algunos cambios presupuestales.
Con claridad, entonces, queremos señalar que este artículo establece: «Los usuarios debidamente autorizados,» –ahora se agrega este término– «de las zonas francas ubicadas fuera del Área Metropolitana,» –que a estos efectos está definida expresamente como un área a un radio de 40 kilómetros de Montevideo– «podrán desarrollar actividades fuera de las mismas, en oficinas administrativas proporcionadas por los desarrolladores de zonas francas,» –esta también es una modificación incorporada en la Cámara de Representantes–, «siempre que estas tengan una naturaleza complementaria de la actividad sustantiva para la que fueron autorizadas a operar en la respectiva zona franca. A estos efectos se consideran como actividades complementarias:» –y se las define expresamente– «las relaciones públicas, el manejo de documentación auxiliar, facturación y la cobranza de bienes y servicios».

 

El agregado que viene de la Cámara de Representantes –que acompañaremos con mucho gusto– fortalece el ánimo de lo que señalábamos en cuanto a que de ninguna manera se busca propiciar algún tipo de evasión u oportunidad que propenda a esa posibilidad, sino simplemente equiparar las posibilidades de desarrollo. Ojalá que esto sirva, más que para mantener a las que están fuera del área metropolitana en la actualidad, para revitalizar a aquellas que lamentablemente hoy no están y a las que puedan venir a radicarse; y cuanto más lejos, mejor.
Si me permite, señora presidenta, quiero señalar que cuando hablamos de comercialización de bienes debemos analizar con detenimiento el artículo 9.º del proyecto que estamos tratando hoy, aprobado en nueva forma por la Cámara de Representantes, que sustituye el artículo 14 de la Ley n.º 15921. Hacemos especial hincapié en los incisos tercero, cuarto y quinto –que expresan lo que acabamos de mencionar y no queremos reiterar– que son los que definen. Es importante aclarar, en base a lo antes expuesto, que la actividad que se ha prohibido es una sola y no dos, porque se puede dar lugar a confusión. Lo que se prohíbe fuera de las zonas francas es la enajenación de bienes en las oficinas administrativas o en cualquier otra parte del territorio nacional que, en el último inciso, se menciona como «venta de bienes».
Y para comprender cuándo es que se configura la enajenación de bienes, alcanza con analizar el artículo 1.º del Título 10 del Texto Ordenado de 1996 que establece: «El Impuesto al Valor Agregado gravará la circulación interna de bienes… ».
A su vez, el artículo 2.º expresa: «Por circulación de bienes se entenderá toda operación a título oneroso que tenga por objeto la entrega de bienes con transferencia del derecho de propiedad… ». Según la Real Academia Española «enajenar» significa «Vender o ceder la propiedad de algo u otros derechos». El artículo 3.º del mismo Título del Texto Ordenado dispone: «El hecho gravado se considera configurado, cuando el contrato o acto equivalente tenga ejecución mediante la entrega o la introducción de los bienes o la prestación de los servicios».
Por todo lo expuesto, debemos considerar que lo que está prohibido es la enajenación de bienes fuera de la zona franca, configurándose dicha enajenación en el lugar donde se entreguen los bienes objeto del negocio, siendo el resto de las actividades complementarias: las relaciones públicas, el manejo de documentación auxiliar, la facturación o la cobranza de bienes y servicios.
Es cuanto queríamos señalar.